Recentele prăbușiri bancare din SUA și modul cum acestea au fost rezolvate au generat numeroase interogații legate de protecția guvernamentală a economiilor deponenților din sistemul financiar american. Ca răspuns la interesul public manifestat față de subiectul respectiv, Federal Deposit Guarantee Fund (FDIC) a publicat, la începutul lunii mai 2023, un raport ce oferă câteva opțiuni de reformă a sistemului actual de garantare a depozitelor bancare. Detalii în continuare.
Garantarea depozitelor bancare în SUA
Conceptul de garantare[i] a depozitelor este ușor de înțeles: o entitate (guvern, comunitatea bancară, banca centrală) garantează valoarea depozitelor depuse la bănci, deci va restitui, parțial sau în totalitate, sumele aferente acestor instrumente financiare în cazul unei prăbușiri bancare.
În SUA, un sistem național de protecție a depozitelor bancare a fost înființat în anul 1933, în perioda unei crize economice severe (Marea Depresiune), prin crearea Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC). Noua agenție guvernamentală a redus frecvența prăbușirilor bancare datorate retragerilor masive de sume depuse și a contribuit la stabilizarea sistemului financiar. De atunci și până în prezent, consecințele falimentelor bancare pentru deponenții garantați americani au fost limitate, întrucât FDIC și-a îndeplinit întotdeauna obligațiile asumate, indiferent de abordarea aleasă.
Legat de acest ultim aspect, să precizăm că atunci când o bancă devine neviabilă, FDIC preia controlul acesteia în calitate de administrator judiciar, având la dispoziție două opțiuni principale:
- vânzarea băncii cu probleme unei entități cumpărătoare, care va prelua, în parte sau integral, activele și pasivele băncii cu probleme. Într-o astfel de tranzacție, depozitele garantate vor fi transferate întotdeauna și deținătorii acestora vor fi protejați prin aceea că vor putea să-și acceseze fondurile fără întrerupere la noua bancă depozitară, în condițiile menținerii în continuare a garanției asupra acestora;
- plata către deponenți a sumelor garantate, în limita plafonului de 250.000 de dolari SUA pentru fiecare categorie de cont prevazută de legislația americană, în paralel cu trecerea la lichidarea activelor băncii în faliment. Deponenții negarantați își vor recupera sau nu banii în funcție de sumele obținute din vânzarea activelor.[ii]
Ce a fost special în privința celor trei prăbușiri bancare recente?
Rezolvarea recentelor episoade de instabilitate financiară din SUA, materializate în prăbușirea a trei bănci regionale (Sillicon Valley Bank - SVB , Signature Bank si First Republic Bank), are ca numitor comun faptul că deponenții negarantați ai acestor entități au fost feriți de pierderi, fiind protejați în egală măsură cu cei garantați, ceea ce a dus la dezbateri despre rolul sistemului american de asigurare a depozitelor bancare.
Cum au ajuns să fie protejați deponenții cu depozite peste limita de garantare de 250.000 de dolari SUA?
În cazul SVB și Signature Bank, autoritățile guvernamentale au invocat “excepția de risc sistemic”, ce permite FDIC să protejeze pe toți deponenții. Această excepție este un instrument prevăzut in legea FDICIA din 1991, prin care au fost întărite puterile fondului american de garantare a depozitelor bancare, imediat după criza bancară națională din anii ’80 ai secolului trecut. Ea poate fi inițiată, de la bancă la bancă, dacă autoritățile guvernamentale consideră că aplicarea procedurilor uzuale ar putea avea “consecințe negative majore asupra condițiilor economice sau stabilității financiare”. Pentru ca excepția să fie pusă în practică trebuie să existe recomandări scrise în acest sens din partea organelor de conducere ale FDIC și FED (banca centrală), luate cu aprobarea a două treimi din membrii acesteia, către Secretarul Trezoreriei SUA. Aceasta din urma, după consultarea Președintelui SUA, aprobă în scris activarea instrumentului respectiv de către FDIC. Aplicarea excepției de risc sistemic pentru cele două bănci regionale, care nu erau în atenția supraveghetorilor ca instituții importante sau sistemice, a permis garantarea și salvarea depozitelor peste limita de 250.000 de dolari SUA ale unor firme dispunând de resurse financiare însemnate. Astfel, pentru unii care nu consideră că bancile amintite mai sus reprezentau risc sistemic, s-a creionat imaginea deranjantă a unei dovezi deosebite de bunăvoință din partea autorităților publice pentru un segment foarte bogat al societății americane[iii]. Mai mult, s-a pus întrebarea dacă nu cumva, în virtutea puterii exemplului, autoritățile guvernamentale vor fi obligate să trateze în mod similar, de acum încolo, și alte posibile falimente de bănci regionale. O astfel de abordare ar fi echivalentă cu o garantare implicită deplină a depozitelor[iv].
În cazul First Republic Bank, ce s-a confruntat cu retrageri masive de depozite de circa 100 de miliarde de dolari SUA, FDIC a reușit să aplice o altă soluție, bazată într-o măsură mult mai mare pe sectorul privat. După ce a solicitat oferte din partea a mai multor instituții interesate, FDIC a încheiat un acord cu JP Morgan Chase, cea mai mare bancă din SUA, prin care aceasta din urmă a preluat toate depozitele (garantate și negarantate) și o parte substanțială a activelor First Republic Bank. Criteriul hotărâtor în vinderea băncii falimentare a fost cel al pierderilor minime pentru FDIC, estimate a se situa la nivelul de 13 miliarde de dolari SUA[v].
Pe acest fundal al prăbușirilor bancare s-au făcut auzite, tot mai insistent, solicitări de ridicare a limitei de garantare a depozitelor bancare în SUA sau chiar de trecere la garantare nelimitatată pentru toți deponenții, ca o modalitate de asigurare a stabilității financiare.
Raportul FDIC privind reforma garantării depozitelor și opțiunile discutate
În data de 1 mai 2023, FDIC a emis raportul intitulat “Opțiuni pentru Reforma Garantării Depozitelor”, pentru a oferi legiuitorilor și publicului larg o bază pentru o discuție informată.
Raportul prezintă pe scurt istoria sistemului de garantare a depozitelor din SUA și subliniează că promovarea stabilității financiare și protecția micilor deponenți au reprezentat obiective importante ale acestuia încă de la înființarea sa. Se precizează însă că garantarea depozitelor poate duce la hazard (risc) moral ce implică asumarea de către banci de riscuri sporite. Prin urmare, este necesar ca sistemul de protecție a depozitelor să fie sprijinit de către reglementarea și supravegherea bancară, pentru a-și atinge obiectivele și a se limita hazardul moral. Totodată, raportul atrage atenția că garantarea depozitelor nu este gratuită, bazându-se pe contribuții financiare ale băncilor, și că ea are efecte asupra piețelor, care trebuie să fie bine înțelese înainte de a se lua decizii de modificare a sistemului.
Raportul mai arată că evoluții recente legate de depozitele negarantate au sporit expunerea sistemului bancar american în fața unor retrageri masive și precipitate de fonduri. Deși depozitele negarantate sunt deținute într-un număr limitat de conturi, ele au crescut substanțial ca pondere valorică în depozitele totale în ultimii ani. În 2021, ponderea respectivă a fost de 46,8%, mai mult ca oricând din anul 1949. Creșterea concentrărilor de depozite negarantate la unele banci, face ca acestea să devină vulnerabile în situatii de panică bancară, așa cum s-a întâmplat în martie 2023. Nu în ultimul rând, schimbările tehnologice, ce au ca efect o creștere a vitezei cu care circulă informația și a retragerii de fonduri, pot duce la prăbușiri bancare mai rapide și mai costisitoare.
Pe acest fundal, raportul FDIC analizează trei opțiuni principale de reformă a sistemului de garantare a depozitelor din SUA:
- garantare limitată: menținerea cadrului actual de protecție, cu o posibilă majorare a limitei de garantare;
- garantare nelimitată: extinderea garantării fără limită la toate depozitele bancare;
- garantare țintită: stabilirea de limite diferite de garantare pentru diferite tipuri de conturi, cu stabilirea de plafoane de garantare mai ridicate pentru conturile de plăți ale firmelor (de ex. conturile din care sunt plătiți angajații acestora).
Din cele trei opțiuni prezentate mai sus, FDIC s-a pronunțat în favoarea opțiunii “garantare țintită”.
Avantaje și dezavantaje ale celor trei opțiuni
Nicio opțiune nu este perfectă, existând avantaje și dezavantaje pentru fiecare, după cum se arată mai jos.
Garantarea limitată (engl: “Limited coverage”) prezintă avantajele că sistemul este testat în timp, reduce într-o anumită măsură riscul moral în industria bancară, nu solicită contribuții ridicate din partea băncilor pentru finanțarea Fondului de Garantare a Depozitelor și nici nu generează dereglări semnificative pe alte piețe. Dezavantajul său major este că, un astfel de sistem nu poate însă rezolva, de la sine, problema riscului de panică bancară asociat concentrărilor ridicate de depozite negarantate, chiar dacă se va proceda la o ridicare a plafonului de protecție. Prin urmare, menținerea stabilității financiare într-un astfel de sistem implică utilizarea în paralel de alte instrumente care să limiteze dependența băncilor de depozitele rambursabile la cerere negarantate, precum și să reduca stimulentele sau abilitatea deponenților negarantați de a-și retrage masiv depozitele.
Garantarea nelimitată (engl.”Unlimited coverage”) are drept avantaje înlăturarea în mare măsură a riscului panicilor bancare, creșterea transparenței (fiind clar pentru deponenți care e statutul lor) și simplificarea procesului de rezoluție bancară. Principalul dezavantaj al sistemului este hazardul moral pe care îl va genera, cu consecința că băncile își vor asuma riscuri excesive. De asemenea, vor exista intrări în bănci de fonduri însemnate de pe alte piețe, ceea ce va genera tensiuni pe acestea din urmă. Vor fi efecte majore și asupra mărimii Fondului de Garantare a Depozitelor și a contribuțiilor băncilor individuale la acesta. Prin urmare, vor fi necesare instrumente complementare de reducere a efectelor negative ale opțiunii.
Garantarea țintită (engl. “Targeted coverage”) ar urma să asigure o limită de protecție substanțial sporită numai pentru conturile de plăți ale firmelor, ceea ce ar duce la “beneficii însemnate în privința asigurării stabilității financiare în relație cu costurile implicate”. Acest sistem va înlătura, în mare măsura, riscul ca pierderile din conturile de plăți să se răsfrângă asupra plăților de salarii și onorării obligațiilor către alte firme și va rezulta într-o pierdere de disciplină de piață mult mai mică decât în cazul celor două opțiuni anterioare, în funcție de tipurile de conturi acoperite. Nu în ultimul rând, în SUA există o experiență anterioară, cea legată de Programul de Garantare a Conturilor de Tranzacții (“Transaction Account Guarantee Program”).
Un prim dezavantaj al acestui sistem ține de dificultatea de a delimita clar ce tipuri de conturi merită sau nu o limită majorată de protecție, putând astfel să apară arbitraje de reglementare. Totodată, garantarea țintită va implica o descreștere a transparenței sistemului prin sporirea complexității acestuia, va complica procesele de rezoluție și va solicita finanțări suplimentare pentru Fondul de Garantare a Depozitelor. Va fi deci necesară recurgerea la politici adiționale de corectare a efectelor negative ale cadrului de protecție corespunzator acestei opțiuni.
Instrumente complementare de politică
După cum s-a arătat mai sus, cele trei opțiuni prezintă nu numai avantaje, ci și dezavantaje. În consecință, pentru fiecare dintre opțiuni, raportul sugerează o serie de instrumente complementare de politică. Pentru exemplificare, vom enumera câteva dintre acestea[vi]: cerințe sporite de capital și datorie subordonată pe termen lung, reglementări privind lichiditatea pentru a reduce dependența de depozitele negarantate, contribuții majorate pentru băncile individuale în funcție de riscul suplimentar de lichiditate implicat de depozitele lor negarantate; restricții privind ratele dobânzii oferite la depozite; simplificarea categoriilor de conturi ce pot fi garantate pentru a descrește complexitatea sistemului de garantare.
Concluzii
Raportul FDIC, fără îndoială util ca o bază de discuție, va genera reacții diferite în cadrul industriei bancare americane. Mai mult ca sigur, băncile mici și medii regionale vor continua să solicite o garantare nelimitată a depozitelor, invocând abordarea FDIC față de SVB și Signature Bank descrisă mai sus. Ultimul cuvânt în privința opțiunilor de reformă a sistemului de garantare a depozitelor bancare va reveni însă Congresului în calitatea sa de legiuitor, întrucât cele mai multe din sugestiile făcute de FDIC sunt de competența acestui for.
[i] Pentru a desemna acest concept, în SUA se utilizează noțiunea de asigurare a depozitelor, în Uniunea Europeană cea de garantare a depozitelor, iar Banca Reglementelor Internaționale (BRI) preferă termenul de protecția depozitelor. În acest articol, cele trei formulări sunt folosite interșanjabil, având același înțeles.
[ii] În cazul vânzării băncii Washington Mutual către JPMorgan Chase în anul 2008, deponenții negarantați și-au recuperat în totalitate banii. Situația a fost diferită în ceea ce privește banca IndyMac, lichidată în același an, în cazul căreia deponenții negarantați au obținut doar jumătate din valoarea depozitelor lor.
[iii] Explicații detaliate despre cum s-a ajuns la aplicarea “excepției de risc sistemic”, după renunțarea la o primă abordare care nu asigura acoperirea integrală a depozitelor neasigurate, pot fi găsite în articolul “Plasa de siguranță a sistemului bancar în acțiune: exemplul american“
[iv] Sistemele de garantare a depozitelor pot fi explicite sau implicite. Sistemele explicite sunt înființate pe baza unor legi sau norme care stabilesc clar ce obligații și ce instituții sunt garantate, cine va plăti, potrivit căror proceduri și în ce interval de timp. Sistemele implicite se caracterizează prin faptul că nu există reglementări legale care să oblige guvernul sau alte instituții să-i despăgubească pe deponenți în cazul unei prăbușiri bancare. Guvernul poate decide, dacă consideră că este util, să ofere compensații deponenților. Prin urmare, nu există certitudinea că autoritățile publice vor interveni, dar acțiunile lor anterioare pot oferi anumite indicii în această privință.
[v] Deși se recunoaște că acțiunea JP Morgan Chase a contribuit la asigurarea stabilității financiare în SUA, există critici care susțin că nu este corect să se vândă o bancă falimentară celei mai mari bănci din țară numai în funcție de cel mai mare preț plătit și fără a se avea în vedere și criterii de concurență. Prin tranzacția respectivă, o gigabancă devine și mai mare, o posibilă viitoare salvare a acesteia devenind mult mai dificilă. De asemenea, este afectată competiția în sistemul bancar.
[vi] Instrumentele complementare propuse de FDIC pot fi relevante doar pentru una din opțiuni sau pentru mai multe. Pentru a menține textul articolului în limite rezonabile au fost prezentate doar câteva instrumente și nu s-a precizat distribuția acestora pe opțiuni, cei interesați putând găsi informațiile complete în raportul FDIC.
